Почему планируемое сокращение госаппарата – плохо

Еще до выборов Пашинян заявлял о необходимости сокращения числа министерств и вообще о том, что госаппарат Армении раздут. Мнение о раздутости госаппарата в принципе является консенсусом как минимум среди общественных деятелей, журналистов, айтишников и прочих. Часто говорилось, что стране с тремя миллионами населения не нужно столько (17) министерств, приводилась в пример Швейцария, где картинка с кабинетом министров изображает всего 8 человек. Каждый считал своим долгом привести пример Швейцарии и сказать, что Армении тоже нужно столько же министерств, а то и меньше.

Это соображение продолжает антиэлитный тренд, существующий в мире. В Армении антиэлитные настроения привели к свержению власти восемь месяцев назад и логичным их продолжением являются нынешние реформы. Поэтому эти сокращения являются ожидаемыми. Однако являются ли они реально необходимыми? Какие последствия они будут иметь?

По совокупности обстоятельств можно сказать, что сокращение в том виде, в котором оно проводится – плохо. Будем разбираться почему.

1. Идея сокращения числа министерств – не нова.

Эксперименты в связи с сокращением числа министерств проводились регулярно. Например, когда вице-премьер, министр территориального управления Армен Геворкян покинул правительство в 2014 году, его министерство было упразднено и присоединено к министерству чрезвычайных ситуаций. Возникла нелепость под названием «Министерство чрезвычайных ситуаций и территориального управления». Единственное, что объединяло оба этих министерства – это то, что их деятельность охватывала всю страну, но характер деятельности был различным. Эксперимент был признан неудачным, в дальнейшем министерства вновь разделили.

С апреля было сокращено Министерство международной экономической интеграции и реформ. Таким образом число министерств сократилось с 18 до 17. Сокращение этого министерства не привело к существенным проблемам, поскольку само министерство было сравнительно новым, было создано под одного человека (Ваче Габриеляна) и представляло собой его штат без четко очерченных задач, у них также не было вебсайта, а размер офисной площади – 400 кв. м. для министерства очень небольшой. По новому законодательству вице-премьер больше не должен был совмещать должность министра, поэтому министерство упразднили, а Ваче Габриелян стал просто вице-премьером.

Это не единственные случаи реструктуризации состава правительства при Серже Саргсяне, но оба приведенных случая испытали серьезное влияние личностных факторов, что плохо и точно не укрепляет институциональную состоятельность страны. Но можно резюмировать, что предыдущий опыт реструктуризации успешным не был.

2. Сокращается пять министерств

Никол Пашинян еще задолго до победы в революции писал, что нужно сокращать число министерств. Общественное мнение тоже склонялось в эту сторону. К парламентским выборам эти разговоры интенсифицировались. В результате родился новый проект реструктуризации правительства, по которому ряд структур будут вообще упразднены. Приведу структуру старого и нового правительства:

Полностью упраздняется министерства диаспоры и энергетики, а еще три министерства входят в состав других министерств. Прекращает существование позиция первого вице-премьера. Арарат Мирзоян, занимавший ее, становится спикером парламента. В то же время, следует отметить, что «первый вице-премьер» - это химера, придуманная в апреле для того, чтобы дать позицию Карену Карапетяну. Министерство энергетики разделено на две части – одна из них отходит к министерству высоких технологий, а другая – к министерству территориального управления.

Сотрудники министерств культуры и диаспоры провели акцию протеста у здания правительства, что вызвало раздражение у ряда представителей блока «Мой Шаг», которые опубликовали один и тот же текст в духе «а почему вы молчали при прошлой власти».

3. В комментариях экспертов и политиков преобладает критика

Экономист Рафаэль Ованнисян обратил внимание на то, что в отсутствие экономического роста правительство делает резкие шаги, в особенности негативно оценил подчинение министерства энергетики другим структурам.

Эксперт в сфере управления Сероб Антинян сказал, что госаппарат действительно раздут, но с «топорными методами» проблему не решить. В результате создания суперминистерств будет замедляться документооборот. Проблема не была проработана и обоснована. Поэтому последствия будут негативными. Также, многие сотрудники уедут из страны.

Эдмон Марукян, глава партии «Светлая Армения» заявил, что сохранится «суперпремьерская система», введенная прошлой властью. В частности, полиция и СНБ остаются под контролем премьер-министра (Марукян хочет перевести их под парламентский надзор), также в ведении правительства остается Комитет по госдоходам.

Представитель РПА, Арпине Ованнисян, написала в своем фейсбуке, что новая структура с «суперминистерствами» будет затруднять работу правительства, а ее целесообразность основана на личностных факторах.

Глава фонда «Репат-Армения» Вардан Марашлян сказал, что расформирование министерства диаспоры приведет к недоверию в рядах диаспоры, хотя в целом с оптимизацией он согласен.

4. Более развернуто - о последствиях

В этом разделе представлю мое мнение о негативных аспектах политики оптимизации. По правде говоря, я не вижу позитивных последствий - какого-либо направления, в которое страна придет и после этого жизнь людей улучшится. Мнение составлено на основании обсуждений с экспертами и разными сотрудниками госаппарата.

А. Нет определения принципа, на основании которого производится оптимизация.

В действительности, как мы видим, есть смесь личностных, политических и идеологических соображений, на основании которых производится это изменение. Но не было сказано, что правительство определит структуру исходя из иностранного опыта, исходя из доли сектора в ВВП или числа людей, которых изменение напрямую затрагивает.

Б. Происходит деинституционализация

Упразднение ряда министерств приведет к потере ряда компетенций, наработанных связей и так далее. И если бы дело было просто в объединении министерств, то таким образом структура ослаблялась бы, но не ликвидировалась. К примеру, так будет с министерством сельского хозяйства, которое будет подчинено министерству экономики. А министерства диаспоры и энергетики, фактически, прекращают существование.

В. В «суперминистерствах» одни сферы будут подчиняться другим

Во-первых, создается ряд суперминистерств. Это:

• Министерство образования,
• Министерство экономики,
• Министерство территориального управления,
• Министерство высоких технологий.

В эти министерства переданы функции других министерств, их штат, а также целые отделы или министерства целиком. Но поскольку новое министерство создается на базе старого, старое министерство в результате становится в новой структуре доминирующим, а новые функции оно будет выполнять по остаточному принципу. Особенно занятно выглядит создание министерства по всем вопросам на базе Минобразования, а также подчинение минсельхоза министерству экономики. Дело в том, что сельское хозяйство сочетает в себе и социальные функции, поскольку этот сектор не очень доходен, но в нем занята треть населения. Кроме того, сельское хозяйство было провозглашено одним из приоритетов правительства, а новая политика ясно сигнализирует о том, что это больше не так.

Г. Реформа совершенно не проработана

Премьер Пашинян о необходимости оптимизации говорил давно, примерную цель (12 министерств) также заявлял еще месяц назад. Его советники также говорили о необходимости оптимизации. Может сложиться впечатление некоего процесса, в результате которого и была проведена реформа. Однако в действительности никакого процесса не было, была проработка общественного мнения, а затем, в течение пары дней, перераспределение функций в узком кругу (в котором очевидно был Араик Арутюнян, забравший себе столько министерств, сколько смог).

Д. У реформы нет цели

Правительство, при проведении данной реформы, так и не объявило о том, что в результате этих изменений будут сэкономлены n-ные средства (что с учетом расходов на новогоднюю елку само по себе выглядит неактуально). Не было объявлено также о том, что ускорится документооборот и, соответственно, результатом оптимизации будет повышение эффективности. Более того, например, бывший министр культуры Лилит Макунц заявила, что сотрудников в основном сокращать не будут. В результате, возникает ощущение, что целью оптимизации является оптимизация, целью действия является само действие, то есть эта реформа и есть самоцель. Она и является результатом, а не способом достичь какого-то результата.

Е. Новая структура правительства не будет служить экономическому развитию

Высоко-высоко в пирамиде Маслоу находятся вопросы личностного роста, заботы об окружающей среде и так далее. Все это хорошо, но нужно внимательнее относиться к тому, насколько это соотносится с нуждами и задачами Республики Армения. Более всего это соответствует мировоззрению айтишников, которые были важным звеном революционного движения. И они министерство получили. А вот, к примеру, крестьяне, министерство потеряли. Далее, энергетическое ведомство потеряно. А министерство окружающей среды осталось (вес его, соответственно, вырос).

Итак, диаспора остается без министерства. Нельзя не понимать, что у диаспорских организаций, лоббистов, инвесторов и обычных представителей диаспоры, в особенности, старой диаспоры, из стран Запада, это вызовет непонимание. Всего три недели назад Миндиаспоры опубликовало проект концепции политической стратегии диаспоры. Сегодня о большей части деятельности в отношении диаспоры можно забыть. Марафон всеармянского фонда «Айастан» собрал пожертвований на 1.4 млн. долл. меньше, чем в прошлом году. Это серьезный сигнал, к тому же если откуда инвестиции и придут, то из диаспоры, вне диаспоры Армения ни на Западе, ни в России, крупному бизнесу не интересна. Диаспора однозначно воспримет происходящее как знак неуважения. Учитывая, что министерство обходилось в не более чем 3 млн. долл. в год, это было очень опрометчивое решение.

Министерство экономического развития и инвестиций преобразовано в министерство экономического развития и сельского хозяйства. Можно подумать, что разница в словах, но это не совсем так. Даже само название задает сферу деятельности, также, как и вся логика институционального строительства. Так вот, в старой структуре министерство экономики работало на привлечение инвестиций, в новой оно работает потому что отменить министерство экономики нельзя и в нем будет собрано несколько разных компетенций.

Одной из ключевых сфер развития Армении является энергетика. В новой структуре по сути целью стала «зеленая энергетика», что неплохо, но не стоит забывать о том, что ее рентабельность еще не столь высока, к тому же остальные вопросы все еще далеки от решения.

Ж. Существует личностный фактор в решении об оптимизации

Арарат Мирзоян, как предполагалось, уходит в парламент, поэтому пост первого вице-премьера не нужен, то же касается Мхитара Айрапетяна и Лилит Макунц. А вот министры иностранных дел, обороны и финансов нужны, да и с кадрами вопросов нет. Поэтому в зависимости от личностей, меняется по факту и институциональная структура, что ошибочно. В еще большей степени этим грешило прошлое правительство, но нет никакой необходимости сегодня повторять эти ошибки.

З. Региональное развитие пострадает

Армения характеризуется огромным дисбалансом между столицей и регионами. Однако эта проблема сохранится и в дальнейшем и, скорее всего, будет углубляться. Регионами занимается министерство сельского хозяйства, оно теперь переходит в подчиненное положение, а в новом министерстве этими вопросами будут заниматься по остаточному принципу. Кроме того, министерство территориального управления теперь нагружено новыми функциями из ряда других ведомств, к тому же нет гарантии, что управлять ведомством будет профессионал, а значит структура тоже будет далека от эффективности. В противовес, национальное управление, функции национальных ведомств, силовых ведомств, все на месте. Это означает новую концентрацию власти в центре, в Ереване и вновь снижение внимания к регионам.

5. Так какой цели служит новое правительство?

А. Судя по новой структуре, вопросам выживания будет уделяться больше внимания. Все силовые структуры сохранены: СНБ, полиция, МЧС, МО остаются. В то же время, высокие технологии также должны заниматься военной промышленностью, то есть военный компонент усиливается в структуре правительства. Также, остается отдельным ведомством МИД и он же получает часть функций министерства диаспоры, то есть также усиливается.

Б. Вопросы социальной среды будут рассматриваться по-другому. Я уже говорил, что в новой команде мягко говоря спорным является подход к вопросам идентичности и социальной политики. Далеко не однозначный министр образования Арутюнян получил в свои руки суперведомство «по всем вопросам». Повышается значение охраны окружающей среды, снижается – энергетики. Вопросы, заботящие «айтишников» будут решаться, а жители провинции останутся ни с чем.

В. За кадром остались вопросы экономического роста и инвестиций, а также равномерного развития регионов. Разумеется, это сделано не специально, но факт, что это сделано и это будет оказывать влияние на жизнь людей еще на протяжении нескольких лет. Процветание среднего и высшего класса станет фактом и насущной проблемой правительства станет рост расслоения.

Г. Самое важное, что следует понимать. Плохая работа ведомства не означает, что его нужно ликвидировать. Не каждую зубную боль нужно лечить удалением зуба. К примеру, министерство культуры действительно всегда работало плохо, а министерство диаспоры не отличалось эффективностью. Также, в самих министерствах есть сотрудники, не выполняющие полезной работы. Но и это не означает, что нужно закрывать позиции. Возможно, нужно поменять людей, поменять философию, поставить новые задачи перед ведомствами и сотрудниками. А не просто их сокращать.